第一节安全生产监督管理

# 一、安全生产监督管理体制

目前，我国安全生产监督管理体制是：**综合监管与行业监管相结合，国家监察与地方监管相结合，政府监督与其他监督相结合的格局。**

## （一）综合监管与行业监管

应急管理部是国务院主管安全生产综合监督管理的组成部门，依法对全国安全生产实施综合监督管理。交通运输、水利、住房和城乡建设、工业和信息化、文化和旅游、市场监管、生态环境等国务院有关部门分别对交通、铁路、民航、水利、电力、建筑、国防工业、邮政、电信、旅游、特种设备、核安全等行业和领域的安全生产工作负责监督管理，即行业监管或专业管理。应急管理部从综合监督管理全国安全生产工作的角度，指导、协调和监督这些部门的安全生产监督管理工作。除此之外，综合监督管理还体现在组织起草安全生产方面的综合性法律、行政法规和规章，研究拟定安全生产方针、政策等。

地方各级人民政府也都以不同形式成立了相应的安全生产综合监督管理部门和行业监督管理部门，履行综合监管和行业监管的职能。应急管理部和国务院其他安全生产的行业监督管理部门，对地方的安全生产综合监督管理部门和行业监督管理部门在业务上进行指导。

《安全生产法》第十条明确规定，国务院应急管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照**业务相近的原则**确定监督管理部门。

另外，为了加强国家对整个安全生产工作的领导，加强综合监管与行业监管之间的协调配合，国务院成立了安全生产委员会，设立国务院安全生产委员会办公室，其办公室设在应急管理部。国务院安全生产委员会办公室具体职责之一就是研究提出安全生产重大方针、政策和重要措施的建议，监督检查、指导协调国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府的安全生产工作。各省、自治区、直辖市人民政府也建立了相应的安全生产委员会，部分市、县也建立了安全生产委员会。通过安全生产委员会的作用，对安全生产的监督管理起到了相互协调、相互配合的作用，大大加强了安全生产的监督管理工作。

因此，综合监督管理和行业监督管理初步形成了一个网格式的监管体系。

## （二）国家监察与地方监管

除了综合监督管理与行业监督管理之外，针对某些危险性较高的特殊领域，国家为了加强安全生产监督管理工作，专门建立了国家监察机制。如矿山，国家专门建立了垂直管理的矿山安全监察机构，国家设立国家矿山安全监察局，产矿地区另设立国家矿山安全监察局省级局，省级局下设若干监察处，监察机构的人、财、物全部由中央负责，避免实行监察过程中受地方政府的干扰。考虑到目前全国的矿山数量很多，点多面广，有些矿山分布较远，矿山安全监察机构的力量不足的特点，国家赋予某些权力给地方政府，由地方政府明确相应的部门行使对矿山安全生产的监督管理权，即实行地方监管。目前，各省对矿山安全生产的监督管理形式也不完全相同，即地方监管机构不尽相同，大部分省由应急管理、能源部门负责。

矿山安全的监管比较特殊，实行的是国家监察与地方监管相结合的方式。还有其他情况，如交通部门的水上交通安全监管：一方面由交通运输部海事局设立垂直监管机构，如长江等重要水域都设立海事局，直接由交通运输部海事局领导；另一方面有些水上监管机构，行政上归地方政府领导，业务上归海事局指导，垂直与分级相结合。

特种设备的监察实行省以下垂直管理的体制。

## （三）政府监督与其他监督

生产经营单位是安全生产的责任主体。但是，加强外部的监督和管理也是安全生产的重要保证。除政府监督外，其他方面的监督也十分重要。其他监督是整个安全生产监督管理体制的一个重要组成部分，在安全生产工作中发挥着重要的作用。当前，尤其需要发挥其他方面的监督，如新闻媒体的监督。

政府方面的监督主要有应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责部门的监督、监察机关的监督。

其他方面的监督主要有安全技术、管理服务机构的监督，社会公众的监督，工会的监督，新闻媒体的监督，居民委员会、村民委员会、人民检察院等组织的监督。

## （四）安全生产监督管理的责任主体

安全生产监督管理的责任主体包括各级人民政府及其应急管理部门和负有安全生产监督管理职责的相关部门。

各级人民政府在安全生产监督管理工作中负有领导责任，根据《安全生产法》第九条规定，国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，建立、健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。

目前，我国县级以上人民政府基本上设立了应急管理部门。应急管理部是国务院正部级组成部门，依照法律和中央批准的“三定方案”确定的职责，对全国安全生产工作实施综合监督管理。县级以上地方人民政府应急管理部门，是指这些地方人民政府设立或授权负责本行政区域内安全生产综合监督管理的部门。

负有安全生产监督管理职责的有关部门，是指《安全生产法》第十条第二款所称的县级以上人民政府设置的对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门。警如，国务院负有安全生产监督管理职责的有关部门，就包括交通运输部、工业和信息化部、住房和城乡建设部等有关部委和机构。这些部门的安全生产监督管理职责除《安全生产法》外，在其他法律、行政法规中有明确规定。国务院有关部门依照法律、行政法规和中央批准的“三定方案”的规定，负责有关领域、行业的专项安全生产监督管理。《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》强调，“全面落实公安、交通、国土资源、建设、工商、质检等部门的安全生产监督管理及工业主管部门的安全生产指导职责”。此外，许多地方政府也制定发布了一系列明确行业管理部门安全监管职责的规范性文件。

## （五）安全生产监督管理的基本特征

政府对安全生产监督管理的职权是由法律法规所规定，是以国家机关为主体实施的，对生产经营单位履行安全生产职责和执行安全生产法规、政策和标准的情况，依法进行监督、监察、纠正和惩戒。

1.权威性

国家对安全生产监督管理的权威性首先源于法律的授权。法律是由国家的最高权力机关全国人民代表大会制定和认可的，体现的是国家意志。《安全生产法》《矿山安全法》等有关法律对安全生产监督管理都有明确的规定。

2.强制性

国家的法律都必然要求由国家强制力来保证其实施。各级人民政府应急管理部门和其他有关部门对安全生产工作实施的监督管理，是依法行使的监督管理权，是以国家强制力作为后盾的。

3.普遍约束性

在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位，凡有关涉及安全生产方面的工作，都必须接受统一的监督管理，履行《安全生产法》等有关法律所规定的职责。这种普遍约束性，实际上就是法律的普遍约束力在安全生产工作中的具体体现。

## （六）安全生产监督管理的基本原则

应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门对生产经营单位实施监督管理职责时，遵循以下基本原则：

(1)坚持严格规范公正文明的原则。
(2)坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则。
(3)坚持预防为主的原则。
(4)坚持行为监管与技术监管相结合的原则。
(5)坚持监管与服务相结合的原则。
(6)坚持教育与惩罚相结合的原则。

# 二、负有安全生产监督管理职责的部门和人员的职责

## （一）负有安全生产监督管理职责的部门的主要职责

(1)采取多种形式，加强对有关安全生产的法律法规和安全生产知识的宣传，提高职工的安全生产意识。
(2)配合有关政府进行安全检查。县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域的安全生产状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查。
(3)按照分类分级监督管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，及时进行处理。
(4)严格依法对涉及安全生产的事项进行审查批准并加强监督检查。
(5)对生产经营单位执行有关法律法规和标准的情况进行监督检查，进人现场进行检查，查阅有关资料，向有关单位和人员了解情况，对事故隐患进行处理，对安全生产违法行为进行处理，对不符合国家标准或者行业标准的设施、设备和器材以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品进行处理，对违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所予以查封，并依法作出处理决定，部门之间进行相互配合等。
(6)接受监察机关的监督。
(7)接受人民检察院的监督。
(8)建立举报制度。
(9)制定有关奖励制度，对报告重大事故隐患或者举报安全生产违法行为的有功人员，给予奖励。
(10)配合地方政府建立应急救援体系。
(11)事故报告。负有安全生产监督管理职责的部门接到事故报告后，应当立即按照国家有关规定上报事故情况，不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报。
(12)积极支援事故抢救。
(13)组织事故调查。
(14)事故信息发布。
(15)依法实施行政处罚。
(16)依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定。
(17)建立安全生产违法行为信息库，记录生产经营单位及其有关从业人员的安全生产违法行为信息，并向社会公告和公示违法行为情节严重的生产经营单位及其有关从业人员。

## （二）负有安全生产监督管理职责的人员的主要职责

(1)宣传安全生产法律法规和国家有关方针和政策。
(2)监督检查生产经营单位执行安全生产法律法规和标准的情况。
(3)严格履行有关行政许可的审查职责。
(4)依法处理安全生产违法行为，实施行政处罚。
(5)正确处理事故隐患，防止事故发生。
(6)依法处理不符合法律法规和标准的有关设施、设备、器材。
(7)接受行政监察机关的监督。
(8)及时报告事故。
(9)参加安全事故应急救援与事故调查处理。
(10)忠于职守，坚持原则，秉公执法。
(11)法律、行政法规规定的其他职责。

# 三、安全生产监督管理的方式与内容

## （一）安全生产监督管理的程序

安全生产监督管理有很多形式，有召开各种会议、安全检查、行政许可、行政处罚等。对作业场所的监督检查、行政许可和行政处罚是十分重要的形式。

### 1.对作业场所的监督检查的一般程序

(1)监督检查前的准备。召开有关会议，通知生产经营单位等；有时不事先通知生产经营单位，实施突击检查或暗查暗访。
(2)监督检查用人单位执行安全生产法律法规及标准的情况。检查有关许可证的持证情况，安全管理制度，安全培训台账，特种作业人员持证情况，事故隐患排查治理台账，特种设备管理台账，有关会议记录，安全生产管理机构及安全管理人员配备情况，安全投人，安全费用提取等。
(3)作业现场检查。
(4)提出意见或建议。检查完后，与被检查单位交换意见，提出查出的问题，提出整改意见。
(5)发出《现场处理措施决定书》或《责令限期整改指令书》或《行政处罚告知书》等。

### 2.领发管理有关安全生产事项的许可的一般程序

(1)申请。申请人向实施许可的安全生产监督管理部门提交申请书和法定的文件资料，也可以按规定通过信函、传真、互联网和电子邮件等方式提出安全生产行政许可申请。
(2)受理。实施许可的安全生产监督管理部门按照规定进行初步审查，对符合条件的申请予以受理并出具书面凭证；对申请文件、资料不齐全或者不符合要求的，应当当场告知或者在收到申请文件、资料之日起5个工作日内出具补正通知书，一次告知申请人需要补正的全部内容；对不符合条件的，不予受理并书面告知申请人理由；逾期不告知的，自收到申请材料之日起，即为受理。
(3)审查。实施许可的安全生产监督管理部门对申请材料进行书面审查，按照规定，需要征求有关部门意见的，应当书面征求有关部门意见，并得到书面回复；属于法定听证情形的，实施许可的安全生产监督管理部门应当举行听证；发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。需要到现场核查的，应当指派两名以上执法人员实施核查，并提交现场核查报告。
(4)作出决定。实施许可的安全生产监督管理部门应当在规定的时间内，作出许可或者不予许可的书面决定。对决定许可的，许可机关应当自作出决定之日起10个工作日内向申请人颁发、送达许可证件或者批准文件；对决定不予许可的，许可机关应当说明理由，并告知申请人享有的法定权利。

依照法律、法规规定实施安全生产行政许可，应当根据考试成绩、考核结果、检验、检测结果作出行政许可决定的，从其规定。

### 3.行政处罚的程序

根据《行政处罚法》，违法行为行政处罚的种类包括：①警告、通报批评；②罚款、没收违法所得、没收非法财物；③暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；④限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；⑤行政拘留；⑥法律、行政法规规定的其他行政处罚。
根据《安全生产违法行为行政处罚办法》，安全生产违法行为行政处罚的种类包括：①警告；②罚款；③没收违法所得，没收非法开采的煤炭产品、采掘设备；④责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工；⑤暂扣或者吊销有关许可证，暂停或者撤销有关执业资格、岗位证书；⑥关闭；⑦拘留；⑧安全生产法律、行政法规规定的其他行政处罚。

安全生产行政执法人员进行案件调查取证时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示有效的执法证件，表明身份。

安全监管监察部门及其行政执法人员在监督检查时发现生产经营单位存在事故隐患的，应当按照下列规定采取现场处理措施：①能够立即排除的，应当责令立即排除；②重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域撤出作业人员，并责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用相关设施或设备，限期排除隐患。

违法事实确凿并有法定依据，对个人处以200元以下罚款、对生产经营单位处以3000元以下罚款或者警告的行政处罚的，安全生产行政执法人员可以当场作出行政处罚决定。

除依照以上简易程序当场作出的行政处罚外，安全监管监察部门发现生产经营单位及其有关人员有应当给予行政处罚行为的，应当予以立案，填写立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证，并在5日内补办立案手续。

## （二）安全生产监督管理的方式

安全生产监督管理的方式大体可以分为事前、事中和事后三种。

### 1.事前监督管理

事前监督管理有关安全生产许可事项的审批，包括安全生产许可证、危险化学品使用许可证、危险化学品经营许可证、矿长安全资格证、生产经营单位主要负责人安全资格证、安全管理人员安全资格证、特种作业人员操作资格证的审查或考核和颁发，以及对建设项目安全设施和职业病防护设施“三同时”审查。

### 2.事中监督管理

事中监督管理主要是日常的监督检查、安全大检查、重点行业和领域的安全生产专项整治、许可证的监督检查等。事中监督管理重点在作业场所的监督检查，监督检查方式主要有两种：
(1)行为监管。监督检查生产经营单位安全生产的组织管理、规章制度建设、职工教育培训、各级安全生产责任制的实施等工作。其目的和作用在于提高用人单位各级管理人员和普通职工的安全意识，落实安全措施，对违章操作、违反劳动纪律的不安全行为，严肃纠正和处理。
(2)技术监管。是对物质条件的监督检查，包括对新建、扩建、改建和技术改造工程项目的“三同时”监督检查；对用人单位现有防护措施与设施完好率、使用率的监督检查；对个人防护用品的质量、配备与使用的监督检查；对危险性较大的设备、危害性较严重的作业场所和特殊工种作业的监督检查等。其特点是专业性强，技术要求高。技术监管多从设备的本质安全人手。

### 3.事后监督管理

事后监督管理包括生产安全事故发生后的应急救援，以及调查处理，查明事故原因，严肃处理有关责任人员，提出防范措施。严格按照“四不放过”的原则，处理发生的生产安全事故。

## （三）安全生产监督管理的内容

安全生产监督管理的内容很多，主要包括以下几个方面：
(1)安全管理和技术。
(2)机构设置和安全教育培训。
(3)隐患治理。
(4)伤亡事故报告、调查、处理、统计、分析，事故的预测和防范，以及事故应急救援预案的编制与组织演练等。
(5)对女职工和未成年工特殊保护。
(6)行政许可的有关内容。

第一节 安全生产监督管理

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